张峻语 锦华路街道琉璃社区

摘要

党的二十大提出健全共建共治共享社会治理制度，为基层治理指明方向。“城中村”作为超大城市治理难点，制约城市发展与居民生活改善。本文以成都锦江区唯一“城中村”——锦华路街道琉璃社区为研究对象，该社区面临人口结构复杂，管网老化、安全隐患多、信访矛盾突出等问题，通过创新组织设置、强化多元协同、聚焦民生需求，构建“党建引领+多元共治”模式，在组织建设、安全治理、服务供给等方面发力，有效拓展流动人口参与度、推动治理模式转型、优化空间赋能、增强社区认同感。该实践为超大城市“城中村”治理提供了“以党建聚合力、以共治破难题”的可借鉴经验，对推进基层治理现代化具有重要意义。   

一、研究背景

党的二十大报告明确提出“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度”，为新时代基层治理指明了方向。作为超大城市治理的“顽疾”，“城中村”因人口结构复杂、基础设施薄弱、公共服务滞后等问题，长期制约着城市品质提升与居民生活改善。“城中村”治理既是检验城市精细化管理水平的“试金石”，更是实现共同富裕的必答题。

成都的“城中村”治理具有特殊紧迫性。大部分“城中村”人口密集、建筑老化、电线杂乱、公共配套缺失，衍生出安全隐患与治理盲区。这些区域不仅是城市化进程的“洼地”，更是检验基层治理能力的“试金石”。锦华路街道琉璃社区作为锦江区唯一“城中村”区域，通过党建引领多元治理，走出了一条超大城市“城中村”问题治理的琉璃之路。

二、社区背景及主要治理难题

（一）社区背景

琉璃社区辖区面积1.1平方公里，是锦江区唯一“城中村”区域，属于混合型社区。社区由“3个院落+小城镇购地建房+未拆迁农户及企业”三个区域组成，常住人口0.55万人，其中户籍人0.12万人。社区内居住人员结构复杂，主要为45岁以上的中老年农村进城务工人员。大部分为初中以下学历，以体力劳动就业为主，工作岗位及区域不固定。在人口流动上呈现出“候鸟型”与“根系型”并存的二元结构特征。其中，“候鸟型”主要以接散工为主，居住场所也不固定，主要以辖区“小旅馆”短租为主要居住方式，社区归属感相对薄弱。与之形成对比的是“根系型”常住人员，同样以劳动密集型岗位为主，但工作场所相对固定，主要以辖区隔间或者小套一为主要居住方式，居住相对稳定，对社区生活环境、文化氛围、子女教育等有更深层次需求，更注重长期社区融入。

（二）社区治理难题

作为居住人员复杂区域，该社区存在着“城中村”社区的共有治理难题。

1.“自来水管网破损严重

该区域自来水管网是上世纪90年代原村组时期形成，目前购地建房区域和未拆迁农户区域以及机关宿舍的2000余人仍旧使用该自来水管网。现在管网已经老化，已经严重影响了居民生活。由于拆迁历史原因，自来水公司一直未接收该管网的管理，为方便居民用水，长期以来社区一直坚持代收代缴水费、代管维修，多年来一直处于收不抵支状态。

2.社区安全隐患“三多一大”

应拆未拆旧房安全隐患大。社区还存在应拆未拆房屋共计30户，时有流浪人员、醉酒人员进出，且房屋均破损严重，存在较大安全隐患。

社区废品收购站点多，安全意识差。目前仍有7家废品收购站点，，其中4家无证经营，存在严重安全隐患。

小旅馆多，居住环境差，人员复杂。目前有17家（含2家群租房）小旅馆集中在琉璃中街、三街区域，居室和过道狭窄，流动人口多，居住人员复杂，治安和安全问题突出。

自建房体量大。社区内还有自建房157户，其中有部分经营性自建房存在安全隐患。

3.拆迁遗漏问题导致信访问题突出

土补费发放历时遗留问题。原琉璃村二、五、六组（共涉及900人左右）于2008年拆迁，至今未发放土补费。近年来，原村组居民多次到社区、街道群访，要求尽快启动土补费发放。

原琉璃村4组（涉及310人）于2008年10月与琉璃村2、5、6组同步召开统征拆迁动员会议，但执行的拆迁补偿标准不一，导致部分村民怨气很大，一直在信访。

三、党建引领多元共治解决“城中村”问题的治理模式探索

（一）介入路径

破解城中村治理难题，需紧扣“党建筑基、问题导向、多元协同”核心逻辑，以系统性思维打通治理堵点、激活治理动能，其介入路径可从三方面精准发力：一是以组织体系重构筑牢治理根基，破解“无人管、管不了”的困境；二是以多元协同机制聚合治理合力，打破“单打独斗”的局限；三是以民生需求导向锚定治理靶心，避免“重形式、轻实效”的误区。

（二）强化组织功能建设

1.创新组织设置，建强组织体系：动态优化党组织设置，在人员居住集中区域探索建立“街区党建”功能型党支部、党小组或党建联络点。开展“组织找党员、党员找组织”活动，建立流动党员信息库，确保流动党员“离乡不离党、流动不流失”。

2.善用数字赋能，提升治理效率：建设智慧党建平台：利用微信群、小程序、APP等，建立党员管理、信息发布、在线学习、民意征集、议事协商、服务预约、安全隐患随手拍等功能于一体的线上平台，方便党员（特别是年轻党员和流动党员）随时随地参与。利用信息化手段收集分析社区人口、安全、环境等数据，为精准研判形势、科学决策提供依据。

3.激活党员队伍，提升参与动能：创新活动形式与内容：减少单纯会议学习，增加实践性、服务性、互动性强的活动：如“党员在身边”志愿服务日、社区安全巡查体验、线上议事厅等。设立青年党员先锋岗、功能性社区治理小组（如安全隐患排查小组、文体活动策划组、数字化社区建设组）。

4.聚焦核心难题，提升治理效能：依托“锦华平安驿站琉璃站点”，以解决安全隐患为突破口：组建“党员+网格员+房东+志愿者”的安全巡查队，常态化排查消防、治安、环境卫生等隐患。协调派出所、街道相关科室、房东、租户共同整治（如增设消防设施、规范电动车充电）。

5.强化联系服务，促进流动人口融入：建立流动人口需求清单，提供针对性服务。推广“房东协会+党建”模式，发挥房东在管理服务租户中的桥梁作用。吸纳优秀流动人口代表，评选表彰“新居民之星”。组织融合性强的社区文化活动（如邻里节、百家宴、兴趣班），促进本地居民与流动人口交流互动，增进理解与认同。利用公共空间打造“共享客厅”、“暖心驿站”，挖掘“头雁”人物，带动普通居民共同参与。

（三）强化社会治理服务体系建设

1、组织房主和经营商家召开琉璃中三街“群防群治“意见征集动员会。

发放琉璃中三街群防群治启动倡议书，对琉璃中三街群防群治公约意见进行征集；成立琉璃中三街自治委员会5至7人，在征集居民群众意见和建议基础上，提炼并制定琉璃中三街群防群治公约；组织召开琉璃中三街特色街区自治工作动员会，对《琉璃社区琉璃中三街自治公约》进行投票。112户参与投票，108票赞成、4票弃权，赞成率96.4%，达到了干群一心共同推进的目标；

2、社区党委充分发挥党建引领作用

以党员、团员为先锋队，积极吸纳辖区企业、"两新"组织党员及新就业群体等新生力量，结合地域特色，从安全、生态环境、素质提升等方向入手，通过构建"基础服务－专业服务－治理参与"的阶梯式培养体系，引导不同领域、不同年龄的各类群体从简单的志愿服务向深度的社区治理参与转变，加强“城中村”街区自治力量。通过开展环境保护、家园整改、安全教育等志愿活动，吸引更多流动人口力量参与，形成多元主体共同参与的"服务一批、带动一片"示范效应，有效破解流动人口参与社区日常综合治理难题，形成专群联动的综合治理体系。

3、发挥党建引领微网实格治理，提高安全工作效能

将“微网实格“作为社区安全工作的重要补充，发展更多的“宣传员”“信息员”“调解员”，并定期对社区微网格员开展培训，强加微网格员的服务水平。以经营商家为基础形成“七户联勤”综合治理模式，以7户商家为一个联勤小组，每户商家负责一天做好单天的情况收集，落实门前三包外，肩负文明劝导工作，如乱停车、乱扔垃圾、赤身裸体、上街耍酒疯等不文明行为。

4、健全安全隐患巡查机制

严格落实属地监管，分片分区域落实安全责任。为确保社区安全工作各项安排部署落实落地，社区两委成员按照网格划分，按照“分片包干”的原则，落实安全工作责任。一是通过两委分片牵头，切实压实两位成员“一岗双责”责任；二是结合网格员“一日双巡”，持续开展各类隐患排查，堵死隐患漏洞；三是发挥好居民小组长、楼栋长、志愿者等社区工作骨干的作用，通过实地走访、法制宣传等形式，积极开展各类隐患督促整改，确保辖区安定。开展常态化安全巡查，组建由应急管理部门、消防部门、社区工作人员、网格员、志愿者等组成的安全巡查小组，每月开展消防通道畅通度、电动车充电安全、高空坠物风险等专项巡查。

（四）小切口多元共治

1、联合街道、辖区派出所对区域内小旅馆、群租房按照啥子出租房屋使用标准进行逐户排查，建立问题台账，未整改到位严禁容留人员居住。对琉璃中街三购地建房区域的小旅馆、群租房人员居住密集、隔断材料等隐患问题进行督促整改，如二姐旅馆（琉璃三街7-19号）、四海旅馆（琉璃五组2号）等重点点位。加强应拆未拆房屋巡查，避免人员居住或违规占用，特别是琉璃二组杨青革、王碧辉等存在风险的点位。加强对熊猫环境内废品收购、大件垃圾堆放和集装箱住人等已整改问题的巡查，避免反弹。构建全方位安全宣传教育体系

2、制定琉璃社区关于涉毒违法犯罪有奖举报办法，调动居民群众参与禁毒工作、维护社会治安的积极性，鼓励居民检举揭发各种吸毒、贩毒、制毒违法犯罪线索和犯罪嫌疑人，提高居民群众安全感和满意度。特别是在双向管控人员的管控工作，在街道禁毒工作中名列第一，得到街道办嘉奖。开展“禁毒防艾进社区•警民联手心连心”、“禁毒宣传进校园”、“参观成都市戒毒所”等大型活动开展，共组织下去居民以及在校学生200与人参与其中，受到“四川在线”、“腾讯新闻”、“看度新闻”等多家媒体报道。组织志愿者队伍开展禁毒宣传10次，清查毒源植物3次，累计组织志愿者人次达到300余人次，结合禁毒工作开展辖区“敲门行动”，总共完成2171户入户登记，完成率达99.4%。

3、垃圾分类工作。2024年共新建7个垃圾分类点位；其中，中三街区域2个，院落区域5个；对辖区范围内原有的2个垃圾分类点位进行了供水、供电提升改造。增设1个大件垃圾集散点。联合中环服（成都）科技有限公司在辖区范围内开展了5场生活垃圾分类宣传活动，其中包含1场碳中和创意主题活动、3场可回收物专场回收、有害垃圾收集活动以及1场生活垃圾分类知识培训活动。采购了3500份垃圾分类宣传包向社区居民发放，普及垃圾分类知识。全方位、地毯式开展环境卫生清理工作，清洗更换沿街污损垃圾桶、清除顽固“牛皮癣”、清理大件垃圾杂物、修建生活垃圾回收池等措施，提升城中村的整体环境卫生清理。

4、对区域内经营商户进行扫街式检查，要求经营商户办理相关证照合规经营，对占道经营、超门面经营等行为进行集中整治，落实“门前三包”责任制。

5、协调城东供电公司对室外公共区域用电线路进行全面清理和修复。社区安排专业电工对居民室内用电安全进行排查，建立用电安全隐患台账，采取全面更换漏点保护开关和老旧线路、对‌裸露电线进行穿管保护、对飞线进行全面清理拆除等措施做到逐户销号。

6、联合街道应急办对非法液化气罐进行集中收缴，对人气同住现象进行气改电专项整治，对超长管、不达标管等进行立行立改。成立了“匠心琉璃”宣传小分队，采用走街窜巷、入户走访，发放宣传资料等形式，积极开展政策宣传、法律宣讲等，不断提高社区居民、商家安全消防意识。

7、成立琉璃中三街自建房整治专项小组，推进琉璃中三街区域自建房楼顶搭建专项整治，实行包片到户，责任到人。屋顶搭建住人共46户，对屋顶违章搭建建立问题台账，清理违章搭建内居住人员，并在保障消防逃生安全通道的情况下对违章搭建采取封闭或拆除等方式进行集中整治。同时也对自建房主题结构内的其他用电用气、消防等安全隐患逐一排查和销号。

8、加快“锦华平安驿站琉璃站点”（最小应急单元）建设，在琉璃三街123号设立“群防群治综治微中心”，链接相关资源，植入智慧化街区治理场景，街面上分段安装20个监控摄像头，与“锦华平安驿站琉璃站点”相连接实时监控，动员商家106户安装室内监控全覆盖。落实综治巡防队员、网格员等力量的“点、线、面”责任，提升区域内巡逻密度，扩大背街小巷巡逻覆盖面，挤压违法犯罪分子立足藏匿空间，确保以琉璃中三街区域治理能够得到持久巩固，实现强有力的物防技防人防立体治安体系，全面提高琉璃城中村综合治理水平。

9、针对区域内机动车、非机动车乱停乱放和私拉飞线充电问题。一是协调区民政局和交警三分局对路名的重新认定和乱停乱放执法，保障道路畅通；二是在区域内合适闲置地块修建机动车便民停车场和非机动车充电棚，解决居民群众停车难和充电问题。

10、开展多样化宣传活动，整合线上线下宣传渠道，依托公众信息平台、社区宣传栏、网格微信群等媒介，定期推送安全事故警示案例、应急处置流程图解等内容。通过"情景课堂+实战演练"模式，组织消防逃生模拟、急救技能实操等活动，邀请应急管理部门、消防救援部门专业人员开展安全和消防专题讲座。

（五）多场景深化社区服务

1、构建全邻友好社区。以璃园小筑未成年保护站为阵地，链接瓷溪川、锦江区特殊教育学校等社区教育资源。开展“居民素质提升”公益课程、青少年普法、“雏鹰”计划等各式社区教育活动，涵盖各个年龄段的人群对社区教育的需求，努力构建全邻友好社区，回应群众对美好生活的需求和愿景。利用社区发展治理保障资金打造“一院一韵致，邻里共温情”议事亭，聚焦“全龄共享”有效空间，以居民为主体通过多元参与、广泛协商共治的方式对小区治理建设、美好生活营造等方面发力，形成“琉璃好邻居”友好邻里关系。

2、为增强居民群众居住体验感及幸福指数，同时为居民提供一个议事、休闲、娱乐的室内活动场所，借本次院落提升改造契机，通过多方积极争取，计划在柳江新居三期30号院大门左侧修建居民公共性活动用房。社区通过搭建“爱邻（20）协商议事会”征求党员、居民骨干意见，并采用定点与入户两种方式书面征求已入住731户居民群众意见，参与投票596户，参与率82%；同意修建495户，同意率83%；不同意75户，弃权26户。

3、增强社区养老服务体系建设。为进一步夯实社区养老服务体系建设，积极探索“党建引领+养老服务”机制，成立社区社会企业平台。

琉璃社区老年人助餐服务点。占地面积200余平米，投入打造与运行经费30余万，开展爱心食堂、老年饭堂等便民服务功能。依托老年服务卷，解决老年人日常生活需求，方便老年服务卷使用，增加老年服务卷使用范围；依托紧靠地铁6号线四个进出口的地理位置优势，同时拓展解决年轻人因为工作原因无法自己做饭、外卖价格高、食品卫生安全隐患等问题。也为下一步整个片区风貌改变后，形成的商业中心、写字楼等上班族提供日常生活需要。已有3000余人签订服务协议，服务人次达到上万人次。

社区便民团购。一是立足社区居民基本生活需要，已组织油盐柴米等生活必需品，以优质优价加配送的模式，挖掘社区团购价值空间，达到服务和创收的双赢局面。二是走出去，与其他当地政府牵头成立统一收购产品和加工企业，签署战略合作协议，进行特色农副产品的点对点直供，减少中间商层层加价，降低产品价格；进一步降低居民购买产品的负担，降低产品价格。

助娱、助医、助洁，多方位丰富老年生活。调研居民旅游康养目的地需求，链接落地资源开展社区便民旅游、康养等业务。本着“五个”老有中的老有所乐、老有所养，结合当今老龄社会日趋严重的现实情况，同时为居民提供更加丰富的精神生活。链接优质的医疗服务机构及医疗资源，以居民实际需求出发，为居民提供健康咨询、宣传，达到科学养生效果。探索治未病的方式，疾病早发现早治疗，延长生命周期，提升生命质量；关爱老年人心理健康，针对空巢老人、独居老人、残疾老人等制定“一对一”的个性化心理关爱服务。以社区社会企业为平台，成立老年人助洁关爱服务队，并广泛动员志愿者参与。以“价优质高”为标准，为老年人提供家政关爱服务。减少老年人因行动不便打扫卫生造成的人身安全隐患，解决社区家政服务服务质量差、人员素质差、流动性高等不利因素。

4、孵化社区教育项目。以传承天府文化为基石，将700年薪火相传的琉璃古窑文化与传承非遗文化有机融合，在未成年儿童保护站内打造琉璃古窑微景观、琉璃古窑微型博物馆，通过壁画与古窑实物相结合，还原烧制琉璃器物场景，以润物细无声的方式宣传琉璃古窑文化；同时依托琉璃古窑文化元素开展陶艺体验课程，引入专业陶艺公司“言陶兮”，培育孵化“琉璃陶艺心理疗愈青少年社区教育项目”，组织辖区未成年人、特殊教育学校学生等开展琉璃陶艺心理疗愈课程；开展陶艺相关课程26次（其中亲子陶艺课堂12次；陶艺心理疗愈课堂13次；陶艺展览比赛1次），以美润心，提升未成年儿童动手能力和美学感知力的同时舒缓他们的情绪与压力，让孩子们通过完成陶艺作品来树立自信心，获得精神力量。链接社会教育资源和特殊教育学校，开展“雏鹰课堂”2期共12次，为学校教育和家庭教育的有益补充。结合社区教育与各类教育培训资源和社会组织，利用“璃园晓筑”青少年儿童之家阵地，打造家门口的“春芽关爱之家”。建设学龄前儿童早教及兴趣培训，提升青少年个人身体和心理素质；打造阅读学习空间，拓展青少年的全球视野，养成终生学习的良好习惯，让所有青少年儿童不输在人生的起跑线上。

四、治理成效

琉璃社区通过系统推进党建引领多元共治的创新实践，在激发社区活力、提升治理效能方面取得了显著成效：

（一）拓展了流动人口参与深度与广度

社区在积极探索和实践中，成功打破了长期以来困扰流动人口群体的“事不关己”的心理障碍。这一突破得益于社区已党建引领为核心，从居民群众实际需求出发，形成以自上而下及自下而上相互配合的两种对应的街区治理模式。在这种治理模式的引导和激励下，大量的流动人口群体从原来的忙于生计、流动性大等原因而鲜少参与社区事务，开始以线上线下相结合、灵活多样的形式逐步融入社区生活，积极参与社区的各项活动和事务。与此同时，在其他区域买房，辖区内房屋用于出租的原著名也在街区治理模式的推动下，参与社区治理和建设的积极性得到了显著提升，他们更加主动地参与到社区的各项决策和管理中来，为社区的和谐发展贡献了自己的力量。

（二）实现了社区治理模式的转型升级

实现由社区领导单向服务模型，向社区党建引领，居民群众自我决策管理的治理体系转变。在这种新的治理模式下，流动人口群体不再仅仅是服务的被动接受者，而是积极转变为社区治理的主动参与者。他们通过安全教育、房屋结构整治、环境卫生治理等多种形式的活动，积极参与社区治理，把自己居民的地方真正的当做自己的家园。这些创新的做法不仅极大地丰富了社区治理的形式和内容，使得社区活动更加多样化和生动化，更显著提升居民自治的精髓和理念。通过广泛听取和吸纳流动人口群体的意见和建议，社区服务也从原来的简单化、粗线条服务转变为更加精准地满足其群体特点的实际需求，真正实现居民下单，社区掌舵，居民自治的治理模式转变。

（三）优化社区闲置空间

通过对闲置空间的创新性改造和多元化的复合利用，社区通过“一老一小”两个维度对辖区广泛的流动人口群体进行链接。已琉璃古窑文化为切入口，充分发挥文化底蕴优势，培育社区独特文化氛围，以老年服务和青少年教育搭建纵向服务平台，进而实现横向人员维度的跨越。将社区党群服务中心、社区老年助餐点、璃园晓筑等各功能点位相互串联，围绕老年人居住环境、日常出行、健康服务、养老服务、社会参与、精神文化生活等需求构建“养老生活15分钟生活圈”提升社区为老服务水平，丰富老年人生活方式。拓展老龄积分、交子卷和数字人民币运用新场景，形成空间联动和多方位服务构架，建立老龄得实惠、自身造血可持续的老龄服务工作新模式。同时减少社区养老服务中资金不足、专业不强、行政化等弊端，达到社区养老服务体系建设的良性发展，实现社区与社区社会企业的自身发展和社会责任关系的相互平衡、相互提升。

（四）社区认同感显著增强

随着参与渠道及方式的不断拓宽和活动内容的日益丰富，流动人口群体对社区的归属感和认同感得到了显著地提升。大量的流动人口群体逐渐从最初的“过客”心态转变为积极主动的“主人翁”意识。在这种转变过程中，流动人口群体在心理支持与认同重构这一环节发生了本质的转变，从地理归属，对居住社区的情感依附；文化归属，接受并参与城市生活方式；心理归属，自我定位与城市身份的整合；三个方面构建共同体意识。

五、结论与启示

（一）结论

琉璃社区的党建引领多元共治的模式下进行充分的治理路径探索，以制度创新、空间利用、内生动力激发、多元参与等方式激发流动人口群体参与社区治理的巨大潜力。制度的创新为治理模式的转变提供了良好的理论基础和制度保证；空间利用让流动群体的活动有了充分的载体，不只停留在理论的表面，实现落地生根；内生动力的激发让治理模式能从单一的自上而下模式转变为从居民群众实际需求出发的“双向”奔富多元参与治理模式。大大的提升社区治理的响应力和实效性，特备是充分挖机了人在社区治理中的主观能动性和关键性作用。为新时代下大城市“城中村”治理难题找到切入口，为社区治理找不到人这一难题提供借鉴。

（二）启示

在实践层面，琉璃社区党建引领多元共治破解“城中村”治理难题的实践经验为处在时代变革和发展中的同类型社区治理提供了参考：一是制度的精准定位，要以居民自身特征和需求出发，避免“给予式”的服务模式，针对不同群体、不同年龄、不同学历等开展差异化服务，将“给予式”服务转变为“需求性”服务；二是基于流动人口群体流动频繁，服务需求变化快等特点，应持续进行关注，实行量体裁衣的服务模式，及时调整治理策略与方法，切记一成不变。特别是在长效机制构建和因人而异工作方法的兼容性上要进行综合考量。琉璃社区以党建引领多元共治为抓手，从机制建立、多元协调、民生需求三种途径破解“城中村”的治理难题，是在特定的环境和历史遗漏问题中，以区域实际、居民群体特征和具体需求为出发点，通过制度、人、空间三维一体进行多元共治而产生。随着城市的有机更新，制度、人、空间都会随之变化，但社会的发展离不开人员的流动，流动人口和非流动人口的转变也仅在一瞬间，社区治理离不开人，党建引领多远共治全面实现共治共建共享，对推进基层治理现代化具有重要借鉴意义。